【法制日报】努力深化新时代高等教育法治实践

发布者:唐瑭发布时间:2019-04-10浏览次数:145

中国特色社会主义进入了新时代,我国高等教育也正处在从“大国”走向“强国”、迈入内涵发展的新时代。站在进入新时代这一新的历史方位,党的十九大不仅对坚持全面依法治国方略、深化依法治国实践作出了新的重要部署,提出了一系列法治新思想新战略,开启了新时代全面依法治国的新征程,同时也对优先发展教育事业作出了重大决策部署,将新时代高等教育发展引入到一个新境界。我们要坚持以习近平新时代法治新思想新战略和党的十九大精神为指引,积极投身深化高等教育法治实践,全面推进依法治教,努力推动高等教育事业发展取得新成就。

一、深化高等教育法治实践是落实重大决策部署的时代要求

根据党的十九大的决策部署,必须优先发展教育事业,总任务是“落实立德树人根本任务,发展素质教育,推进教育公平,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”同时针对高等教育,明确提出要“加快一流大学和一流学科建设,实现高等教育内涵式发展”。我们认为,要落实这一重大决策部署,就必须贯穿法治的精神和要求,努力深化高等教育法治实践,实现全面依法治教。

首先,“落实立德树人根本任务”必须通过法治的思维方式抓师德师风建设,将立德树人根本任务融入教育法治建设的全过程与各方面,通过法治推进立德树人根本任务的落实。在当前的高等教育中,师德师风的问题依然很突出,必须更加注重运用法治手段来加以解决。特别是在研究生教育中,研究生导师肩负培养国家高层次人才的重大使命,是完成研究生教育立德树人根本任务的关键力量,必须高度重视导师的师德建设。针对现行体制下导师权力过大、学生维权途径狭窄等公众反应较为集中的问题,必须进一步完善导师负责制,建立健全导师权力监督及学生申诉机制与维权救济途径,在法律框架下构建良性的师生关系。各高校应当进一步建立健全师德预警和风险防范机制,强化导师师德考评、推行师德考核负面清单制度、规范查处机制。

其次,“培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”必须通过有效的法治教育,营造良好的法治环境,将其培养成为具有社会主义法治理念和法治信仰的合格公民。只有首先具备良好的法治素养,成为知法、信法、用法、守法的合格公民,才有可能成为合格建设者和可靠接班人。因此,学校法治教育工程系固本之基、兴国之要,必须将法治教育纳入国民教育体系,构建覆盖中小学教育及高等教育阶段的法治课程体系。同时,还必须将法治的思维方式融入学校的各项管理工作,深入推进依法治校,实行全方位的法治育人,为人才培养奠定良好的法治环境。

再次,“发展素质教育,推进教育公平”以及“加快一流大学和一流学科建设,实现高等教育内涵式发展”也必须以法治的思维方式全面深化高等教育综合改革,切实有效地解决高等教育领域的新矛盾,满足人民对更加公平更高质量教育的美好需求。尤其要加速重点领域的立法,完善相关法律制度建设,为深化高等教育综合改革创造“于法有据”的法治环境。否则,我们的一系列改革举措都将会受到合法性质疑,甚至可能是合宪性审查。可以说,在新的形势下,高等教育综合改革的各个领域各个方面各个环节,都必须贯穿法治的精神和要求,强化法治保障引领功能,必须更加注重坚持法治思维、增强法治观念、遵循法治原则、创新法治实践。

二、坚持法治思维,切实增强高等教育管理系统的法治观念

实行高等教育领域的法治,关键在依法治教,核心是规范高等教育行政管理权,为此首先要解决的一个根本问题仍然是管理者的思维方式问题,必须切实转变传统管理的思维方式,坚持法治的思维方式。具体而言,需要切实树立“管理即执法”“管理即服务”“法即程序”三项法治理念,以及与之相对应的合法性、合理性和正当性三项法治原则。

  第一,管理即执法。这主要是检讨传统特别权力关系理论,特别要强调的是我国高等学校作为公益性事业单位法人,也承担着部分高等教育管理职能,应当依法用好其办学自主权或称“大学自治权”。尤其是这其中所包含的具有行政权性质的“公权力”,如招生录取、学籍管理、学位授予以及对学生的行政处分等系列管理行为,同行政机关行使一般行政权力实施的执法行为,具有相同的法律性质即也是一种行政执法行为,需要严格遵循“权力法定”的公法逻辑即合法性原则,具体包括职权法定、法律优先与法律保留等原则要求。当然,与一般性行政权力不同,大学的这种“公权力”又兼具有“行政权力”与“学术权力”双重性质,且两者经常交织在一起,共同发挥作用。这就要求高校更需要依法行使其手中的行政权力、充分保护并服务于学术权力,而不得侵犯或不当干预学术权力,切实树立起“管理即执法”的理念。

  第二,管理即服务。这主要是针对传统意义上认为的在管理者与被管理者之间是一种“命令与服从”的对抗关系理念,强调应当建立起一种“服务与合作”的相互信任关系。而且这种服务是一种公共服务,必须是公平、公开、无偿且在相对人参与下的服务,应当严格遵循平等、比例与信赖保护等合理性原则的要求。在当前高等教育领域“放管服”改革中,一方面要强调简政放权,进一步转变政府职能和扩大高校办学自主权,但另一方面也不能“自由落体”,高校无法接得住,也无人监管,必须放管结合、优化服务协同发力。

  第三,法即程序。这主要是针对长期以来在高校管理中对“程序正义”观念的淡漠,强调程序正义乃法的根本价值,任何公权力的行使都必须严格受制于程序正义、严格遵循程序正当性原则。其核心要求是“公平听证”,即在作出对师生不利的处理决定时,应当充分听取其意见。

三、创新法治实践,切实加强重点立法与全面依法治教

当前深化高等教育法治实践,就是要将上述法治理念、原则融入到立法执法之中,不断创新法治实践。对此,当前重点必须做好以下三个方面的工作。

  其一,加强重点领域立法,建立健全高等教育法律法规体系。近年来,随着高等教育领域改革的不断深化,很多改革举措都还只停留在政策层面,处在无法可依的状态,需要尽快启动立法、修法或释法程序,确立新的规则体系,做好改革决策与立法工作的衔接,做到重大改革于法有据,以立法引领和推动教育改革、保障和促进教育发展。譬如1980年出台的《学位条例》至今已有38年,其当初的规范预设已难以满足当前新形势下全面深化学位制度改革的现实需要,改革中的一些做法已经突破条例规定。比如将部分权力下放到省级学位委员会,学位授权点的自主审核或动态调整等许多现行做法,严格来说都无法从《学位条例》中找到依据,需要尽快加以修订。

  其二,深入推进教育主管部门依法行政,改革执法体制、创新执法方式,切实做到严格公正文明执法。长期以来教育部门在工作过程中,更多是靠行政命令、行政处分等方式进行教育管理。在全面依法治国、建设法治政府的新形势下,法治方式是教育治理的基本方式,教育行政部门要及时转变管理方式,善于使用执法的方式进行教育管理。同时,要尽量避免采用传统强制性的方法,而更多地采用指导、建议、商谈、服务、合作、激励等容易沟通的说服性方法,推进执法方式的规范化。目前高等教育管理中已采取了许多新的执法方式,如政策性指导、质量合格评估和专项评估、论文抽检、行政约谈等。这相对于以前强制性检查、处罚等,更有利于实现管理目的,但仍然有待于进一步规范化。尤其是在当前“放管服”改革中,教育主管部门究竟哪些该放、哪些该管,应当认真研究,符合法治要求。一个基本的要求是,就“放”而言,凡是高校可以自主决定的事项都应当放权给高校;就“管”而言,凡是涉及高校对教育的管理事项,都应当加强监管,而凡是涉及学术性及民事性的管理事务,则不应当予以干预。

  其三,全面推进高等学校依法治校,完善高校内部治理结构,加强现代大学制度建设,提升大学治理法治化水平。依法治校在我国已经提了很多年,也取得了一定的成效。然而在当下“双一流”建设的新形势下,如何进一步强化依法治校,以体制机制改革引领内涵式发展,以制度建设保障高校整体提升,仍然是摆在我们面前必须回答的重要命题。依法治校即用法治的思维方式推动高校深化改革和依法自主办学治校。落实在制度构建层面,重点在于要以大学章程为统帅,进一步健全完善能够依法用好办学自主权的现代大学制度,不断提升大学治理法治化水平。大学章程是一个大学的“根本大法”,也是依法治校“总宪章”,在现代大学制度体系中处于“最高法”的地位。大学治理实际上就是基于教育法规和大学章程的依法治校。截至2015年底,我国已经基本完成所有高校章程的制定与核准,实现“一校一章程”。但是这种处于高高在上的大学“宪法”,目前还只具有宣示价值,有“根本大法”之名而无“最高法”之实。因此,当下的关键是如何切实推进章程的实施,即以章程为统领,构建完善学校内部治理结构的具体制度,依法管好用好高校办学自主权。对此,一方面要以制度建设为保障,依据章程关于大学治理结构的原则性规定,进一步清理和完善校内各类规章制度,建立健全决策、学术、民主治理机制,形成以章程为统帅的依法治校制度体系;另一方面还要积极探索建立大学章程实施监督机制,对违反章程的行为必须予以“合章性”审查和追责,以确保其具有“最高法”的效力。此外,在现代大学治理的各个领域各个方面,要特别注重协商、沟通、说理等柔性管理方式,构建包括学生申诉委员会制度在内的多元化纠纷化解机制,以法治思维和方式解决校内各种矛盾和冲突,更好地维护学校、教师、学生各方的合法权益,切实推进高等教育事业得以健康有序的发展。

(作者:东南大学副校长    周佑勇)



2019-4-10 【法制日报】第11版 


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